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推动分类管理 促进民办教育健康发展

发表时间:2017-04-26 08:49作者:学校办公室阅读:

2016年11月7日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》,在新的《民办教育促进法》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“30条”)及配套文件出台的背景下,为深入学习文件精神,提出建设性建议,促进民办教育进一步健康发展,2017年1月20日,北京师范大学教育学部高等教育研究所、中国民办教育研究院、中国教育政策研究院共同主办的“民办教育改革与发展研讨会”。会议重点研讨了新《民办教育促进法》、“30条”及配套文件实施中的关键问题,以及民办学校分类管理实施策略及政策建议。教育部副部长、党组成员李晓红院士出席会议并讲话,北京师范大学副校长周作宇教授代表学校,对李晓红副部长出席会议、民办教育理论与实务界的各位专家参加研讨表示热烈欢迎和衷心感谢,期待大家深入交流,推动落实新民办教育促进法配套政策。陕西省教育厅副厅长王紫贵,教育部发展规划司民办教育管理处韩劲红处长,重庆市教委民办教育处处长陈定一、广东省教育厅发展规划处处长姚侃,民办教育集团董事长,民办高校校长和相关专家,以及北京师范大学师生等50余人参会。会议由中国教育学会会长、北京师范大学教育学部高等教育研究所所长钟秉林教授主持。现将部分嘉宾发言整理刊发,供读者参阅。

一、当前我国民办教育改革发展的总体形势

李晓红(教育部副部长):党中央、国务院历来重视民办教育。新的《民办教育促进法》为深化民办教育改革发展提供了法律保障,“30条”及配套文件体现了中央关于民办教育的形势新判断、发展新定位、制度新安排,形成了上位法律、国务院文件、部门配套政策相互衔接、相对完整的分类管理改革制度和实施体系,为民办教育在新的历史起点上实现健康发展指明了方向。新形势下,举办本次研讨会非常必要,希望大家能够学习好、理解好、宣传好、解读好、贯彻好、落实好这些政策文件。当前,我国正处于由教育大国向教育强国迈进,进入以提高质量、促进公平、改善环境、优化结构为主要特征的新发展阶段,民办教育面临着前所未有的机遇和挑战,应该坚持质量第一、增量第二的理念,坚定不移地以推动民办学校分类管理为抓手,努力提高办学质量,促进民办教育有序健康发展。

韩劲红(教育部发展规划司民办教育管理处处长):第一,我国民办教育分类管理的顶层设计基本完成,希望大家统一思想,深入学习,正确解读。第二,推动分类管理、规范和促进民办教育的发展,是一项长期而艰巨的任务。希望大家众志成城、齐心协力,我们一起把这件事做好。第三,欢迎各位提问题提建议,问题越清楚、建议越多,对推进分类管理工作越有利。

王紫贵(陕西省教育厅副厅长):我国民办教育近年来的发展很有活力,尤其是民办高等教育,都在追赶超越,并且向内涵式发展的转型趋势十分明显。而新的《民办教育促进法》和几个文件对民办教育发展的导向很明显,即社会主义办学方向、公益性导向和依法依规办学的三大导向,民办教育工作者应当统一思想,自觉坚持。

陈定一(重庆市教委民办教育处处长):新的《民办教育促进法》和三个文件有鲜明的特点:一是党在民办学校中的领导地位进一步巩固;二是推动民办学校与公办学校的平等待遇;三是实行营利性和非营利性民办学校在土地划拨、财政扶持、税费减免、收费管理等方面的分类管理;四是鼓励体制机制创新,如多元化主体合作办学、创新融资工具、拓宽融资渠道等;五是落实了保障民办学校法人财产权的切入点和具体路径,加强了资产管理。

杨炜长(北京北方投资集团董事长):第一,党和国家高度重视民办教育,政策资源丰富。第二,地方的教育权力增加,拥有更大的因地制宜的自主权。第三,现有政策拓展了教育多元化和多样化发展的空间,公办和民办教育可以有多样化的发展模式和步骤。第四,民办教育的营利性和非营利性只是运行模式的不同,其根本特质在于公益性。在中国高等教育大众化的时代,民办教育应当在提供“优质教育”方面扮演好新角色。

夏季亭(山东英才学院校长):新的《民办教育促进法》和几个配套文件是国家继续鼓励民办教育发展的标志,民办学校应该坚定信心,抓住这个机会加快学校的发展。而营利性和非营利性的选择各有利弊,选择营利性,意味着学校可以取得合理回报,但在办学水平、学校资金、社会声誉等方面的挑战可能更大;选择非营利性,可能意味着更多的政府扶持,但办学者需要对产权、分配有所割舍,民办学校应在正确认识学校发展需求的基础上合理选择。同时,办学者也需要保持理性,不忘初心,自我教育,促进学校发展。

钟秉林(中国教育学会会长、北京师范大学教授):新的《民办教育促进法》确立了营利性与非营利性民办学校两种法人类型,明确了公办、民办教育共同发展格局的法源基础,在法律层面充分体现了完善民办教育治理体系的根本要求。在原有的制度框架下,民办学校既不能享受政府补贴、税费减免等政策支持,也不能合法合规地获得经济收益,不但制约了民办学校的发展,而且影响了民间资金投入教育的积极性。实行分类管理,既能有针对性地制定政府扶持政策(如财政补助、税费减免等),避免“搭便车”现象,最大限度地保障非营利性民办学校的发展;又能从法律层面明确营利性民办学校的法律地位,完善相应的办法,依法保障和规范获取合理回报的行为;同时还能使潜在的捐赠者和出资者打消顾虑,激发他们为教育捐资和投资的积极性。

二、新政策背景下民办教育发展的关键问题

王紫贵(陕西省教育厅副厅长):第一,全方位界定营利性和非营利性民办学校。《民办学校分类登记实施细则》主要是程序性的规定,对营利性和非营利性的界定仍较模糊,这是分类管理需要解决的首要问题。第二,进一步明确政府对营利性、非营利性两类民办学校、对不同办学规模和办学层次民办学校的差别化扶持方式和力度。第三,及时明确退出办学的办法,使部分民办学校妥善退出,保障各方权益。

陈定一(重庆市教委民办教育处处长):民办教育分类管理需要明确几个问题:第一,民办学校分类登记时,“符合事业单位登记有关规定的到事业单位登记”,判断一所民办学校是否符合“事业单位”的标准由国家制定还是地方制定?第二,是否需要按照公司法的要求规范营利性学校的名称?第三,土地问题要“实时定价,依法供应”。“实时”是指当时还是现在的时间?“依法”则需要走“招拍挂”的程序,这就存在被其他单位竞拍到的风险,如何解决这一矛盾?第四,有公办学校参与举办的民办学校,是否可以选择营利性?如果可以,参与举办的公办学校是否可以参与营利分配?

李 进(上海杉达学院校长):在新政策背景下,上海民办教育发展最关键的三个问题是分类管理的执行、民办学校内部治理结构的完善和师资水平的提升。第一,分类管理需要法制,需要中央和地方配套法规的及时出台和落实;同时,法律法规的制定需要民办教育举办者参与,以确保法律法规反映实际情况、解决实际问题。第二,学校内部治理结构需要体制,即政府依法宏观调控,学校依法自主办学。法律要明确民办学校办学的自主权究竟有多大;学校要在完善学校章程的基础上,建立运行规程和业务流程,落实现代学校治理;体制创新可以考虑混合所有制。第三,在师资水平提升方面,教师待遇和师资构成是核心问题。教师待遇的提高需要从薪资水平和社会地位两方面着力提升;师资构成受到法律规定的限制,如何使民办学校的师资构成更加科学化,需要进一步探讨。

李锦云(河北传媒学院校长):第一,公益性和市场化之间的矛盾。新的《民办教育促进法》强调了民办教育的公益性,这意味着民办学校不能以营利为目的,因此其生存和发展势必需要大量的政府扶持。然而,新的《民办教育促进法》对民办学校的“优惠”扶持条件既无定性说明、又无定量规定,甚至与政府对某些企业的优惠条件相同,可以说是把民办学校(尤其是营利性民办学校)完全推向了市场。这种公益性的要求和推向市场的做法之间存在矛盾。第二,举办者在营利性和非营利性之间徘徊。选择非营利性民办学校,学校的财产就成为了社会的财产,举办者无权做个人支配,在退出时,举办者的投入将在多大程度上得到保障和反馈?选择营利性民办学校,是否还能够得到足够的政府扶持?举办者对两种选择左右为难。第三,土地问题是制约民办高校的死结。国家要求万人以上大学必须有500亩以上面积的土地,这大概需要15至20个亿才能建成一所标准的学校,许多民办高校可能需要10亿以上的贷款才能建设标准校园,这对办学历史不长、资金有限的学校来说压力太大;并且一所大学动辄上千亩,在很多情况下是国土资源的浪费。第四,清除对民办学校的歧视性政策、落实两类学校平等待遇的时间表。2008年前后国家就明确提出要清除歧视民办教育的政策、建立民办教育专项基金、扩大民办教育的自主权等,但是都没有实质性的推进。这次如何将新法和新政策具体化、操作化、真正惠及民办教育,是新的《民办教育促进法》和分类管理政策实施中最关键的问题。

钟秉林(中国教育学会会长、北京师范大学教授):鉴于各地民办教育发展水平不同,各层次民办教育发展现状不同,推进分类管理,需要放在推进国家教育治理体系和治理能力现代化的框架下统筹考虑,使中央宏观指导与地方有序推进有机互动、公办民办教育同步发展与民办学校分类管理统筹谋划、满足民办学校及师生诉求与促进民办教育健康发展有效对接、民办学校自主办学与外部有效监管密切结合。

周海涛(北京师范大学中国民办教育研究院院长、教授):第一,完善民办教育的准入和退出制度。一方面要适当放宽办学条件和筹设期限,鼓励举办混合所有制学校,另一方面也要进一步明确准入标准和退出制度。第二,民办学校应在专业设置、招生计划等方面享受与公办学校的同等待遇,拥有自主权,可以自主设置和调整专业,可以在示范专业和特色专业上自主编制招生计划。第三,降低公共资源服务门槛。例如,中央可设立全国民办教育发展专项资金以鼓励民办教育发展;考虑地方财政能力实际,逐步落实民办学校学生生均财政补贴;全面落实民办中等职业学校学生奖助学金政策;将非营利性民办学校纳入政府教育部门预算体系,保证与公办学校在财政教育项目、科研项目申报上享有同等权利等。第四,允许公办、民办学校教师合理流动。政府需要拿出适当资金,建立民办学校教师社会保障的新机制,建设公办、民办教师统一管理平台,保证双方具有同等的政策待遇。第五,合理确定各类税费征收的范围和比例。如对非营利性学校,在建设规划、用水、用电、用气、排污等方面应完全参照公办学校的标准执行;营利性学校则比照高新技术企业15%税率征收企业所得税;培训教育机构自用的房产、土地,减半征收房产税、城镇土地使用税等。

三、实施策略及配套政策建议

姚 侃(广东省教育厅发展规划处处长):一是加强业务培训。建议教育部规划司对各省政策制定部门进行业务培训,全面解读“1+3”文件的出台背景、具体条文在省级层面的制度设计考虑等,确保各地形成共识,不偏离国家政策的方向和要求。二是建议教育部规划司加强统筹指导,及时协调解决省级层面可能遇到的困难和问题。三是完善顶层设计,及时制定非营利性民办学校的扶持和监管办法,并进一步明确“1+3文件”中较模糊的规定,比如新的《民办教育促进法》去掉了关于培训机构的单独条款,应如何把在工商部门注册的培训机构纳入教育系统等。

苏 华(四川现代教育集团董事长):第一,一些地方教育主管部门的领导和同志对新的《民办教育促进法》不够理解,建议教育部组织专家领导开展培训,包括选择营利性和非营利性的利弊等,这些都要分析。第二,目前非营利性民办学校的学费需要教育厅、物价部门来审批,这对学校发展有一定制约。因为所有办学收入都是用于学校的发展而不可营利,建议放宽非营利性民办学校收费的自主权,由举办者定价、由省政府调节。第三,建议精简民办学校法人代表人变更的手续,满足注册资本标准即可,土地证和房产证可延缓至招生时再提供。

刘 林(北京城市学院校长):第一,重视舆论宣传的导向作用,正面理解和宣传新文件。第二,重视地方法规政策的完善,确保新的《民办教育促进法》和分类管理配套政策在地方的落地。之前有20多个省制定了地方促进民办教育的实施办法,但多数都回避了关键问题,这次应吸取教训,可以在一些地方试点积极推动的办法。第三,完善顶层设计,尤其是在民办教育的监管方面,对非营利性民办学校也要制定监管办法,此外,还可以把建设高质量民办学校的要求纳入法律当中。

任 芳(西京学院校长):第一,落实民办学校的办学自主权。民办高校之所以能在经费不足的情况下也能办出高水平,主要在于其灵活的体制机制和较高的内部效率。修法之后,民办学校,尤其是非营利性民办学校的办学自主权不应收得太紧。第二,对不同办学实力、办学层次的民办学校实施分类指导和差别化扶持。现阶段,不同民办学校的发展水平不一、政策诉求不同,建议增强支持政策的针对性。如在招生计划上给予重点扶持,给高水平民办高校更多的本科计划支持,让民办本科院校集中精力办本科,把专科慢慢分给高职去办,则两类学校都可以发展得很好;再如,给高水平学校更多政策上的引导和项目上的支持,使其提升更快。第三,制定详细的退出办法,引导发展困难的学校妥善退出。在民办教育发展的整体条件和外部舆论利好的环境下,民办学校的退出尤其要妥善处理,避免影响民办教育的社会满意度。

李锦云(河北传媒学院校长):第一,希望给举办者一颗“定心丸”,政府应该尽快出台对公益性事业既有定性又有定量的扶持办法。第二,明确政策落实的具体方式和时间表,确保民办学校与公办学校的平等待遇,确保购买服务、税收优惠、财产权划分、对举办者的补偿和奖励等政策的落地。第三,通过降低校园占地标准、放宽土地占有形式和国家赠予土地等方式,灵活解决民办高校土地问题。

夏季亭(山东英才学院校长):第一,通过制定明确的时间表、在一些地区先行试点等方式,确保分类管理政策的有效落实。第二,单独针对民办高校出台激励项目,为建设高水平的民办大学营造更好的政策氛围。第三,给予民办高校更多的招生自主权,或在招生指标方面适当倾斜,比如发改委、教育部可以每年给各省一个招生的总数,里面的结构由各省自行决定,各省可以因地制宜;再如,在资金支持比较困难时,国家和省里是否可以通过增加招生计划来支持新建本科高校,扶持其发展。

孙惠敏(宁波大红鹰学院校长):一是加大舆论宣传,增强民办教育的社会认可度;二是保障办学自主权,尤其是非营利性民办学校的自主权;三是加大对民办学校的扶持力度,同时完善、落实监督机制;四是设计多样化的资金结构,通过社会投入、政府资助、社会捐赠、基金会等多样化的资金构成来建设高水平民办学校;五是破除歧视性政策,为民办学校的发展营造公平的政策环境;六是地方在制定和落实政策时,考虑民办学校举办者和校长的诉求和建议。

杨炜长(北京北方投资集团董事长):第一,建议政府对民办学校的扶持多给政策和空间,而非资金,如此民办教育则大有可为。第二,建议政府进一步丰富对民办教育的政策支持,明确扶持力度。第三,民办学校应该充分利用政策、充分利用共享经济时代的优势,向市场要资源,而不是期待得到与公办学校一样的政府扶持。第四,民办学校应寻找差异化的发展策略,避免与公办学校重复竞争。

钟秉林(中国教育学会会长、北京师范大学教授):一要根据修订后相关法律的基本原则和主要内容,有针对性地从财政、税收、土地、收费、招生、贷款、社保等方面制定配套政策,使政策真正落地。二要基于各地民办教育发展阶段和环境的差异,分地区制定分类管理平稳过渡的方案和实施细则。三要保障不同利益相关者的合法权益。考虑到民办学校举办者(出资人)在基础教育普及化和高等教育大众化进程中的贡献,对举办者的合理诉求作出适当安排。要确保营利和非营利两类民办学校的师生与同级同类公办学校的师生一视同仁,享有平等待遇。四要加强宣传引导,凝聚各方共识,形成改革合力,推进民办学校坚持依法自主办学,优化内部治理结构,集中精力抓好内涵建设,真正把分类管理改革落到实处,不断提高人才培养质量,改善社会声誉。

周海涛(北京师范大学中国民办教育研究院院长、教授):当前,促进我国民办教育发展,一是要鼓励民办学校成为“选择性教育”的主要提供方,创新教育供给,满足日益增长的差异性需求。二是鼓励民办学校成为市场化改革高地,提高教育供给效率,激发教育活力。三是探索分类管理框架下的营利性学校办学,形成合法的教育产业,创造驱动教育发展的新亮点。四是完善顶层设计,健全行业标准,全面改善教育消费环境。五是强化政策引导,创新体制机制,完善联动可持续的教育服务体系。六是坚持放管结合,加强事中事后监管,促进市场主体活力释放。

张应强(华中科技大学教育科学研究院院长、教授):第一,《民办教育促进法》应该促进民办教育的发展,但是这个促进的效果如何,营利性和非营利民办学校分类管理政策的有效性如何,值得我们关注和反思。当前大多数学校对营利性和非营利的选择举棋不定、左右为难,这提醒我们反思现有政策是否解决了民办教育分类的核心问题,是否真正有利于促进中国民办教育发展。第二,现在独立学院转设工作遭遇极大的瓶颈,许多独立学院都是“校中校”,其转设较为困难。建议用混合所有制民办高校的方式来解决这一问题,即考虑将公办教育作为混合所有制的一方参与到民办教育当中。

马宪平(北京教育学院原党委书记、教授):一是对民办高校建立严格的进退机制,使质量不合格的民办高校及时退出办学。二是完善对不同类别的民办教育机构的评价标准。三是对不同类别、不同发展水平的民办学校给予差别化支持,如对高水平民办学校在招生指标等方面适当倾斜,否则其发展就受到了制约;而对老少边穷地区的民办教育则应该有资金、设备等资源的定点、精准支持。四是加强对民办基础教育的研究,使之充分发挥教育资源的补充配置作用。


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